Produtividade legislativa marca mais uma vez o retorno do Congresso Nacional nesta segunda-feira, 2 de fevereiro. Deputados e senadores se reúnem em sessão solene para inaugurar a 4ª sessão legislativa da 57ª legislatura, numa cerimônia que promete discursos sobre avanços legislativos. Porém, aos olhos de quem acompanha números concretos, a realidade é de um cenário bem diferente: a máquina legislativa aprova leis em profusão, mas a qualidade e efetividade dessas normas permanecem questionáveis. O país observa um sistema no qual a produtividade legislativa se torna sinônimo de quantidade baixa e de poucos resultados práticos.
Números são reveladores. Em 2025, o Senado aprovou quase 800 matérias no plenário. A Câmara aprovou quase 900 proposições entre projetos de lei, decretos legislativos e outras matérias. Impressionante à primeira vista, até comparar com o que verdadeiramente importa: há atualmente 4.560 projetos de lei aguardando apreciação apenas na Câmara. O governo federal entregou 48 propostas prioritárias em fevereiro de 2025. Três meses depois, apenas uma havia sido sancionada. Outras 21 foram aprovadas por no mínimo uma Casa, mas travadas em diversos estágios. Essas comparações revelam a principal fissura: produtividade legislativa intensamente assimétrica, entre demanda e entrega real.
A desproporção entre aprovações e quantidade de projetos em tramitação encobre problema estrutural mais profundo. A maioria das pautas consideradas cruciais, como a isenção de imposto de renda para quem ganha até R$ 5 mil, a regulamentação da reforma tributária e a redução de jornada de trabalho, costumam seguir em marcha lenta.
Constituição espera há quase 40 anos
Produtividade legislativa sem qualidade regulatória é ficção. A Constituição Federal de 1988, após 37 anos de vigência, carrega ainda 163 dispositivos que não foram regulamentados. Esses artigos estabelecem direitos ou obrigações, mas deixam a palavra final para leis complementares que nunca chegaram a votação. O imposto sobre grandes fortunas, previsto desde a promulgação, existe apenas no papel. A greve no setor público segue proibida na prática, apesar de autorizada constitucionalmente. O vice-presidente da República aguarda desde 1988 a lei que defina suas atribuições, tornando o cargo praticamente inócuo.
Publicidade
Especialistas indicam que somente 10 dos 163 dispositivos prejudicariam realmente a sociedade. O verdadeiro problema não é a quantidade de normas pendentes, mas a qualidade das que efetivamente existem. Brasil produz leis em profusão desmedida. Estima-se que entre 2000 e 2010 foram criadas quase 80 mil leis federais, estaduais e municipais. Hoje existem cerca de 100 a 120 mil normas vigentes, muitas conflitantes, obsoletas ou inconstitucionais.
Criar uma lei é fácil. Fazer ela funcionar é outra história. A Lei 10.639 de 2003 obriga o ensino de história africana nas escolas há 20 anos. Resultado: 71% dos municípios não implementam adequadamente a norma. Desses, 53% realizam apenas ações episódicas, geralmente em datas comemorativas. Outros 18% admitem não fazer nada. Apenas 29% dos municípios construíram estrutura administrativa, regulamentação local e dotação orçamentária para cumprir a lei.
Em Curitiba, uma lei de 2013 proíbe o descarte de bitucas nas vias públicas. Três anos depois ainda não havia sido regulamentada. Sem a publicação do decreto que define procedimentos e multas, a lei permanece letra-morta, ou ainda, para inglês ver, como afirma o dito popular. Experiências como essa se repetem continuamente no Brasil: legislação aprovada, celebrada, sancionada, mas incapaz de gerar impacto porque ninguém regulamentou os detalhes que permitam sua aplicação.
Regulamentação: o elo perdido da produtividade legislativa
O decreto regulamentar é o instrumento capaz de preencher vazios deixados pelas leis. Ele define procedimentos, competências, fontes de financiamento, critérios para multas e agentes responsáveis pela fiscalização. No Brasil, não existe política governamental abrangente capaz de garantir qualidade desses regulamentos. A Lei Complementar n.º 95 de 1998 estabelece apenas regras formais de redação legislativa, não metodologias para analisar impacto ou efetividade.
A Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD) exemplifica bem esse problema. Sancionada com grande alarde, sua efetividade permanece comprometida por barreiras técnicas em pequenas e médias empresas, falta de capacitação profissional e atuação insuficiente da Autoridade Nacional de Proteção de Dados. Sem regulamentação complementar robusta e sem fiscalização consistente, a lei não consegue proteger dados dos cidadãos.
O Projeto de Lei das Fake News tramita desde 2020 sem avançar. O Marco Legal da Inteligência Artificial aguarda desde maio de 2023. Ambos enfrentam obstáculos políticos reais, pressão de grupos economicamente interessados, fragmentação partidária que torna acordos quase impossíveis, mas também revelam incapacidade da Casa em produzir legislação qualificada de forma ágil.
Lobby que governa sem lei
Paralelamente, fenômeno preocupante complica produtividade legislativa. O trabalho de lobby no Brasil avança sem qualquer regulamentação legal. O principal projeto sobre o tema, apresentado há 18 anos, segue parado no Senado apesar de aprovado pela Câmara. Nesse vácuo regulatório, ex-políticos e grandes consultorias ampliam influência sobre votações sem transparência ou restrições.
Em 2025, o lobby das bets derrotou temporariamente o governo na Medida Provisória sobre tributação de fundos de investimento. No mesmo ano, parlamentares incluíram “jabutis” no projeto das eólicas offshore beneficiando carvão e gás, operações de lobby estimadas em R$ 22 bilhões em custos anuais. Essas influências ocorrem sem transparência que a democracia demanda.
Bancadas Legislativas como Lobbies Institucionalizado
Além do lobby não regulamentado, o Congresso Nacional opera com um fenômeno ainda mais preocupante: as bancadas legislativas funcionam como verdadeiros lobbies institucionalizados, com formalização explícita que as torna praticamente invulneráveis a críticas. A Frente Parlamentar da Agropecuária (FPA), composta por 350 deputados que representam 40% da Câmara e um terço do Senado, não apenas influencia votações, ela define a pauta legislativa, negocia com o governo e consegue derrotar vetos presidenciais. Em 2023, a FPA aprovou o Marco Temporal das terras indígenas com 43 votos a 21 no Senado, mesmo após o Supremo Tribunal Federal declarar a tese inconstitucional. Meses depois, quando o presidente Lula vetou partes da lei, a bancada reuniu votos suficientes para derrotar o veto presidencial.
Processo similar ocorre com a bancada evangélica, que reuniu 394 deputados e 38 senadores numa única frente em 2025, alcançando votação de urgência com 483 a 30 votos (quase unânime) e conquistando participação no Colégio de Líderes, instância que define quais projetos vão a plenário. Sem regulamentação que defina conflitos de interesse ou vedações, a bancada evangélica conseguiu derrotar, em novembro de 2025, uma resolução do CONANDA (Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente) que facilitava aborto em adolescentes vítimas de violência sexual.
A bancada da bala, formada por 292 deputados originários de corporações policiais, pressiona com sucesso para bloquear sobretaxação de armas na reforma tributária, argumentando que seus votos são necessários para aprovação da pauta.
Nenhuma dessas bancadas possui regulamentação clara sobre transparência, financiamento corporativo, conflitos de interesse ou revezamento de poder; operam como lobby institucionalizado que, simultaneamente, vota proposições, indica juízes, distribui emendas parlamentares como moeda de troca, e veta agendas políticas contrárias aos seus interesses. Enquanto isso, um projeto de lei sobre regulamentação do lobby aguarda há 18 anos no Senado, paralisado pela própria resistência das bancadas.
O calendário que pressiona tudo
A produtividade legislativa em 2026 enfrentará pressão adicional. Eleições em outubro forçam concentração de votações no primeiro semestre. Deputados e senadores devem se ausentar a partir de julho para campanhas. Isso deixa seis meses para aprovar tudo que governo considera crucial e sociedade demanda há anos.
Aguardam análise 73 vetos presidenciais, dos quais 53 trancam a pauta de votações. O Projeto de Lei da Dosimetria, que reduziria penas de condenados por golpe de Estado, está entre eles. Há ainda 24 medidas provisórias pendentes, algumas vencendo em fevereiro, pressão que se soma ao calendário exíguo.
A retomada que mascara realidade
A sessão solene esperada para esta segunda-feira, com discursos de seus presidentes, Hugo Motta na Câmara e Davi Alcolumbre no Senado, tem por trás uma realidade de números revelantes: produtividade legislativa não é sinônimo de qualidade legislativa. Enquanto parlamentares votam e aprovam normas, cidades inteiras seguem sem cumprir leis de duas décadas. Direitos constitucionais permanecem sem regulamentação. Agências reguladoras operam sem padronização clara. Leis são criadas continuamente na esperança de que dessa vez, finalmente, algo pegue.
O retorno do Congresso marca início de período crítico. Calendário comprimido, vetos travando pauta, fragmentação partidária dificultando acordos, lobby influenciando sem transparência: os obstáculos se acumulam. Mas o verdadeiro desafio não é aprovar mais leis. É descobrir por que tantas das leis já aprovadas não conseguem sair do papel. Produtividade legislativa, sem que seja acompanhada de efetividade, é apenas ilusão de trabalho.
